内容摘要：《采矿许可证》的法律性质，其实就是一种行政许可证件。在我国法学界及自然资源监管领域，关于《采矿许可证》到期后矿山企业未办理延续登记，其采矿权是否灭失的问题，一直没有权威性结论。由于缺乏明确具体的法律规定，亦没有相关文献进行深入细致的理论探讨，常常使自然资源监管部门和矿山企业产生一种错误认识，以为采矿许可证到期不办理延续登记，矿主就丧失了采矿权，矿山就会成为无主财产而被收归国有。本文拟从法人原理、物权理论和最高人民法院再审案例判决要旨的维度，简要探讨上述问题并给出解决问题的基本思路。
关键词：采矿许可证；采矿权；期限；延续
一、案例介绍
A公司是一家位于B省境内的中型金矿企业。2013年5月10日，在B省政府举办的金矿采矿权拍卖会上，A公司以5500万的价格成功竞买该金矿采矿权。5月20日，A公司如期全部缴纳采矿权价款后，与当地政府自然资源部门签订了《金矿采矿权出让合同》。6月6日，B省自然资源厅向A公司核发了《采矿许可证》，有效期5年。之后一年多的时间里，A公司为启动金矿的正常生产经营，又连续向金矿注入5千多万元的核心资产，使公司得以正常投产。2016年3月，A公司控股股东徐某因在其它行业投资失败，超额负债而外逃他国，从此杳无音信。由于公司管理层出现重大变故，导致公司经营管理陷入困境，被迫停产停业。
根据《矿产资源开采登记管理办法》第七条第一款的规定，A公司应当于2018年5月6日前向B省自然资源厅申请办理《采矿许可证》延续登记手续，但由于上述原因，公司一直没有提出延续申请，导致其采矿许可证自行废止。在随后的时间里，因金矿停产停业相继引发一些民间矛盾，为阻止不良事态发展，维护各方当事人正当权益，C公司应金矿所在地政府推介，主动出资收购了A公司多位小股东所持有的股权，并支付A公司所欠债务，力争尽快恢复A公司生产经营，稳定社会秩序。但问题又出现了：A公司原来的《采矿许可证》已经自行废止，现在由C公司控股的A公司应当通过何种途径重新取得金矿开采资格呢？为此，C公司曾向自然资源部门及多家法研机构进行咨询，均未形成一致意见，A公司至今没有办理新的《采矿许可证》。
二、观点分歧
C公司通过多方咨询，主要梳理出两种观点。一种观点认为：A公司的金矿采矿权已经灭失，当地政府可以收回金矿，重新进行资源配置。其理由：一是根据《矿产资源开采登记管理办法》第七条第二款的规定，采矿权人逾期不办理延续登记手续的，采矿许可证自行废止。采矿许可证通常代表着采矿权，许可证废止，采矿权随即灭失；二是原国土资源部在《关于对探矿权采矿权灭失等有关问题的复函》（国士资厅函[2005]517号，以下简称《国土资源部复函》）中指出：“探矿权或采矿权灭失是指：逾期不办理延续登记手续自行废止的探矿权或采矿权；已经办理了勘查许可证、采矿许可证注销登记手续的探矿权或采矿权；受到行政处罚，由原发证机关吊销勘查许可证、采矿许可证的探矿权或采矿权。但是对于未及时办理采矿登记延续手续而造成采矿权灭失的，由于矿山生产系统仍在，为有利于矿业开发，不宜简单地以招拍挂方式变更开采主体，应限期改正”。另一种观点则认为：A公司的《采矿许可证》确实已经自行废止，但A公司的金矿采矿权并没有灭失。理由是：《采矿许可证》只是一种行政许可证件，它并不能完全代表采矿权，采矿许可证废止，不能必然得出采矿权全部灭失的结论。
三、法理分析
综合以上两种观点，笔者赞同第二种意见。现具体阐述如下：
（一）“采矿许可证自行废止”，〔1〕并不等于采矿权灭失。
众所周知，《采矿许可证》在外观上是一种行政许可证件，其内在意义代表着一种特别行政许可，即自然资源监管部门准予特定的矿山企业可以进行采矿作业。《采矿许可证》本身不是权利证书，它只能证明采矿行为的合法性，而不能证明采矿权的权属，这就是《采矿许可证》的法律属性，许多人员之所以产生误解，主要原因大概就是出自这里。在民法学上，一个法律拟制的人（法人），它与自然人既有相似的地方，也有不同之处。自然人刚刚出生时，只有民事权利能力，而没有民事行为能力；而法人从设立时（相当于自然人的出生）开始，则同时具备民事权利能力和民事行为能力。法人的这两种能力与自然人相比，其来源途径截然不同，我们这里不谈自然人，单讲法人。一个营利法人要想获得民事权利能力，其出资人必须到市场监督管理部门进行设立登记，经法定程序核准其企业名称、组织形式、注册资本和经营范围等事项并领取企业法人营业执照后，营利法人就正式诞生了。自此，该法人就拥有了民事权利能力和一般民事行为能力，通常情况下，这样的营利法人从事一般经营活动是没有问题的，但是，当某些营利法人需要从事特殊经营活动时，它所拥有的一般民事行为能力显然是不足的，营利法人必须向国家有关行政机关申请特别许可，经批准后方可取得相应的经营资格，这种经营资格就是营利法人的特殊民事行为能力。矿山企业取得《采矿许可证》属于特别许可，它使矿山企业获得采矿的资格（行为准许），也使矿山企业法人获得了特殊的民事行为能力。如果《采矿许可证》废止，只能说明矿山企业法人的这项民事行为能力暂时欠缺，而它的民事权利能力依然存在，矿山企业法人的“独立人格”仍然存在，矿山企业法人的各项财产权利当然存在。
（二）采矿权属于用益物权，〔2〕《采矿许可证》的有效与废止，只可能影响采矿权的行使，而不会发生采矿权变更、转让或者消灭的效力。
在我国物权理论中，矿权（包括探矿权和采矿权）属于他物权、用益物权（见《民法典》第329条或者原《物权法》第123条）的范畴，与其它用益物权一样，矿权也具有占有、使用和收益的基本权能。矿权大多数情况下是通过公平竞争方式有偿受让获得（这是取得用益物权的基本途径），表现形式就是矿山企业向政府自然资源部门交纳矿权价款并与之签订矿权出让协议。因此，创设矿权的主要方式是有偿受让协议，而不是《采矿许可证》。《采矿许可证》自行废止，充其量只能阻遏矿权中某项权能（使用）的行使，而不会影响矿权中占有、收益等权能。
（三）最高人民法院再审案例（郴州饭垄堆矿业有限公司诉国土资源部行政复议案）的判决要旨认为：《采矿许可证》自行废止，不能理解为所有矿产资源产权权益一并丧失。
最高法行再（2018）6号行政判决书中写到：采矿权的设立和取得，是行政机关与相对人多阶段、多步骤多个行为共同作用的结果：地质矿产行政主管部门确定采矿权类型与矿区范围，发布招标公告并根据择优原则确定中标人，中标人缴纳采矿权出让费用并签订出让合同，中标人取得相关行政机关的相关联行政许可，并取得相应年限的采矿许可证。其中，采矿许可证是地质矿产行政主管部门代表国家向采矿权申请人颁发的、授予采矿权申请人行使开采矿产资源权利的法律凭证，但并非唯一法律文件。采矿权人开采矿产资源权利的取得，虽以有权机关颁发采矿许可证为标志，但采矿权出让合同依法生效后即使未取得采矿许可证，也仅表明受让人暂时无权进行开采作业，除此之外的其他占有性权利仍应依法予以保障。同样，采矿许可证规定的期限届满，仅仅表明采矿权人在未经延续前不得继续开采相应矿产资源，采矿权人其他依法可以独立行使的权利仍然有效。《矿产资源开采登记管理办法》第七条第二款规定：“采矿权人逾期不办理延续登记手续的，采矿许可证自行废止。”该条规定的“自行废止”，不能理解为所有矿产资源产权权益一并丧失。〔3〕
从以上分析看出，因为矿山企业自身的原因，造成《采矿许可证》到期后未能在法定期限内办理延续登记，导致《采矿许可证》自行废止，这时的矿山企业并不当然丧失采矿权，而是暂时丧失了继续开采矿产品的资格，这只是一种行为限制，而不是财产权利的剥夺。矿山企业仍然拥有该矿山的各项财产权利，政府部门无权无偿收回；未经合法征收程序并予以合理经济补偿，政府也无权重新“招拍挂”。因此，第二种观点无疑是正确的。
四、综述
《国土资源部复函》中“逾期不办理延续登记手续自行废止的探矿权或采矿权”这句话，存在着明显的逻辑错误。《矿产资源开采登记管理办法》第七条第二款规定：采矿权人逾期不办理延续登记手续的，采矿许可证自行废止。很明显，此款的目的是要阐述“逾期不办理延续登记手续”与“采矿许可证自行废止”之间的因果关系，根本不涉及“采矿权”。而《国土资源部复函》却撇开“采矿许可证自行废止”不提，直接将“逾期不办理延续登记手续”与“采矿权自行废止”相关联，把两者捆绑成一个整体，其法律效果与《矿产资源开采登记管理办法》的立法原意完全不符；不仅如此，《国土资源部复函》中的前后内容还自相矛盾，瑕疵明显。我们知道，《国土资源部复函》是原国土资源部于2005年9月7日答复重庆市国土资源和房屋管理局的内部公文，并没有外部法律效力，对各类矿山企业的法定权利义务也不会产生实质性影响。因此，本文所讨论的问题，应当以《民法典》、《矿产资源法》、《矿产资源开采登记管理办法》以及最高人民法院再审案例的判决要旨为主要依据。
至于C公司下一步应该如何运作，笔者可以给出一个解决问题的基本思路：既然在法律上应当承认矿山企业仍然享有矿山的各项财产权利，那么，矿山企业在自身生产经营条件符合国家采矿许可具体要求的情况下，可以向政府自然资源监管部门重新申请办理《采矿许可证》，继续获得采矿资格。自然资源监管部门应当予以受理及审核，依法作出准予许可或者不准予许可的行政决定。矿山企业当然享有行政救济和司法救济的权利。
参考文献
〔1〕《矿产资源开采登记管理办法》第7条第2款
〔2〕《中华人民共和国民法典》第329条
〔3〕最高法行再（2018）6号行政判决书
（作者简介：李全宝，男，内蒙古经远律师事务所律师；长期从事行政法理论与实践研究）
